Actividad 1.4.

Educación y Sociedad

Laura Romero García

Explica de forma clara y concisa:

1)    La jerarquía de las distintas leyes en España y en qué radica las diferencias entre ellas.

Estamos acostumbrados a oír por todos lados hablar de leyes, leyes orgánicas, decretos… que sabemos a lo que se refieren, pero quizá no sabemos bien como diferenciarlas o a qué se refiere cada cosa, su aplicación, cual es más importante que cual…

Pues bien, para empezar a aclararlo veremos que existe una jerarquía entre todas ellas.

La primera de ellas es La Constitución. Es la Norma suprema del orden jurídico español a partir de la que se regula la interrelación entre las distintas normas.

La segunda se refiere a Los Tratados Internacionales, acuerdos entre estados o naciones, en los que se incluye el Derecho de la Unión Europea y otros reglamentos internacionales.

En tercer lugar tenemos Las leyes promulgadas por las Cortes (Parlamento y Senado), que son la fuente básica del Derecho del Estado y que se dividen en dos:

a.- Leyes Orgánicas: Es un determinado tipo de ley que requiere la aprobación, por mayoría absoluta, del Congreso de los Diputados. Ej: las leyes de educación (LOGSE, LOE, LOMCE...).

b.- Leyes ordinarias: No necesitan mayoría absoluta para su aprobación en el Congreso de los Diputados. Por ejemplo, la Ley de Propiedad Intelectual está dentro de esta categoría.

En cuarto lugar vemos  Las normas reglamentarias con rango de ley como el Real Decreto Ley y el Real Decreto Legislativo.  

Vemos como los Reales Decreto Ley se diferencias de las leyes en que los Reales Decretos Ley los promulga el Gobierno y las leyes el parlamento. La diferencia entre ellas y las siguientes es que el Real Decreto Ley se dicta por el Gobierno en caso de extrema y urgente necesidad.

A continuación vienen los reglamentos como los Reales Decretos, las Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno, las Órdenes Ministeriales, etc.

Por último, tenemos las leyes y los reglamentos de las Comunidades Autónomas. A pesar de su posición, la relación entre las normas autonómicas y las estatales depende de las competencias de cada una en los diferentes temas.

2. La estructura de las leyes en España.

En primer lugar, debe indicarse que la estructura de las leyes en España es una convención. Concretamente en Cataluña no hay una norma que indique cómo deben estructurarse las leyes. En cualquier caso, la estructura de las leyes, las distintas divisiones que tenga, depende de la longitud de la ley.  Las leyes se dividen para que sean más comprensibles, se facilite su interpretación y aplicación. 

Una  ley se divide en título, la parte expositiva, que comprende el preámbulo o exposición de motivos, y en último término la parte dispositiva que incluye los artículos, la parte final, y si los hay, los anexos.

Normalmente las divisiones de la ley van señaladas para favorecer el conocimiento de la estructura de la ley.

El título. En primer lugar se hace constar la palabra “Ley”, en mayúscula, a continuación el número ordinal que le corresponda de manera consecutiva, una barra separadora y a continuación el año correspondiente: por ejemplo la Ley 1/2008…. A continuación, seguida de una coma, la fecha de promulgación de la ley. Finalmente, después de otra coma, el título de la ley, que debe indicar, brevemente, el contenido de la ley.

Respecto a la fecha de las leyes, una parte de la doctrina española aboga que debería constar la fecha en la que el Parlamento aprueba la ley. En España hay tres fechas distintas susceptibles de ser confundidas. La primera es la de la de la aprobación de la ley por el Parlamento. La segunda es la de la promulgación de la ley por parte del Rey, que coincide con la fecha en la que el Rey la sanciona, es decir, cuando la firma. La tercera fecha es la fecha de publicación de la ley en el Boletín Oficial del Estado.

Los títulos de las leyes deben ser breves y comprensivos del contenido que regulan. Debe haber un equilibrio entre brevedad y explicitación suficiente del contenido de la ley. Otro aspecto que se debe tener en cuenta en los títulos de las leyes es evitar que contengan sinónimos. También debe evitarse indicar que las leyes son reguladoras, cosa que ya se da por supuesto y que por lo tanto es innecesario indicarlo. También debe evitarse indicar que las leyes son de creación de un ente.

Sin embargo, sí que es absolutamente aconsejable indicar en el título si se trata de una ley de modificación de otra anterior, por el principio de seguridad jurídica.

La parte expositiva de la ley: En España, el preámbulo o exposición de motivos, pone de manifiesto los objetivos de la ley; es decir, detalla qué pretende regular la ley y las razones que mueven al legislador a regularlo. El preámbulo no tiene valor normativo, no es una norma jurídica. Los preámbulos, o exposiciones de motivos, se recomienda que no sean excesivamente largos. También debe evitarse que las exposiciones de motivos pretendan ser una obra doctrinal o un repaso a toda la historia.

Como los preámbulos deben ser breves, no es necesario dividirlos ni en letras ni en apartados pero en cualquier caso si hubiese que establecer divisiones en el preámbulo sería mediante números romanos.

La parte dispositiva de la ley: se divide en libros, títulos, capítulos, secciones y artículos. Y los artículos a su vez pueden subdividirse en apartados y en letras. También se integran en la parte dispositiva de la ley las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, así como los anexos.

Los libros: exclusivamente son para las leyes muy extensas. El Código Civil regula materias, como las sucesiones o las personas jurídicas, que van a perdurar en el tiempo, es decir, que son materias que normalmente no se modifican en años y que además se trata de una regulación extensa y detallada. Los libros son, pues, sólo para leyes muy extensas y tienen cierto carácter excepcional. Los libros se numeran en números ordinales y se titulan.

Los títulos Los títulos se reservan también para leyes muy extensas o para leyes de gran importancia institucional. Por ejemplo, la Constitución española está dividida en títulos. Los títulos se numeran con números romanos y deben ir titulados.

Los capítulos son directamente una subdivisión de una ley, que es lo habitual o, si la ley estuviese dividida en títulos, una división de los títulos. Las leyes suelen dividirse directamente en capítulos. Cada capítulo, desde la perspectiva de la técnica normativa debe tener un contenido unitario. Los capítulos se enumeran con números romanos y cada capítulo va titulado. Por ejemplo: “Capítulo II. Derechos del consumidor”.

Las secciones. Las secciones son una subdivisión de los capítulos. La subdivisión en secciones no es habitual. Las secciones se enumeran de modo ordinal (sección primera, sección segunda, etc.) y también deber ir tituladas. Por ejemplo: “Sección tercera. Derecho a la información y a la educación”.

Los artículos Los artículos son las unidades básicas de la ley. Cada artículo debe contener el tratamiento homogéneo de un único concepto o aspecto normativo. Los artículos están numerados consecutivamente tanto si la ley está dividida en títulos, en secciones o en capítulos. Los artículos no deben ser excesivamente largos, y aunque ello es indeterminado, quiere decirse que deben ser lo más breves que sea posible. Los artículos deben ir titulados y el título debe ser breve y enunciar su contenido de manera suficiente, porque facilita a los operadores jurídicos la búsqueda de su contenido. El título del artículo se sitúa a continuación del número del artículo. El número y el título del artículo se sitúan por encima del texto del artículo.

 Los apartados.  Los artículos, cuando es preciso, pueden subdividirse en apartados, que van numerados, con números cardinales, consecutivamente.

Las letras. Las letras son subdivisiones de los apartados o directamente de los artículos, cuando se trata de, por ejemplo, detallar elementos diversos, establecer un procedimiento, etc. Más allá de las letras, las subdivisiones no son recomendables. Ciertamente hay leyes subdivididas a su vez en i, ii, iii, etc., pero entendemos que para homogeneizar la estructura de las leyes las subdivisiones detalladas deben ser suficientes.

La parte final de la ley. En la parte final de la ley vemos las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales. Y también los anexos.

 La parte final de una tiene el mismo valor normativo que los artículos aunque  también es cierto que la parte final de las leyes tiene un carácter residual.

Las disposiciones adicionales Las disposiciones adicionales contienen los regímenes jurídicos especiales como los territoriales o económicos. Es decir, hay un régimen especial cada comunidad autónoma que comporta un sistema de financiación distinto del resto. Y también deben contener los mandatos no referidos a la producción de normas. Las disposiciones adicionales son la categoría más abierta del resto de disposiciones de la parte final de las leyes. Por lo tanto, si algún precepto de la ley no podemos ubicarlo en ninguna otra parte podremos incluirlo en el “cajón de sastre” de las disposiciones adicionales.

Las disposiciones transitorias. Tienen como objetivo facilitar el tránsito entre la norma antigua y la norma nueva. Por ejemplo, si se trata de establecer la pervivencia parcial del régimen jurídico anterior a una situación determinada. Por lo tanto pueden establecer la pervivencia de la ley derogada o la aplicación retroactiva de la nueva ley. En España, las leyes no son retroactivas salvo que ellas mismas lo establezcan.

Las disposiciones derogatorias. Son aquellas que derogan alguna norma jurídica vigente. Ya desde el Derecho Romano los juristas sabemos que lex posterior derogat anteriorem, es decir que las leyes posteriores derogan a las leyes anteriores. Por otra parte la Constitución española establece el principio de jerarquía normativa en virtud del cual las normas de rango inferior no pueden contradecir las normas de rango superior, por lo cual es una norma que no aporta absolutamente nada. Por ello, desde la perspectiva de la técnica normativa las disposiciones derogatorias deben indicar expresamente las leyes o normas con rango de ley que derogan.

Las disposiciones finales. Son normas que establecen el mandato de aprobación de otras normas jurídicas, los reglamentos, para desarrollar la ley. En la doctrina española hay un debate sobre si las leyes deben facultar al gobierno para elaborar los reglamentos. Por lo tanto, desde esta perspectiva, nos hallaríamos con este tipo de normas que hemos calificado como superfluas.

Las disposiciones finales sirven también para modificar el derecho vigente. Es decir, si hay que modificar un determinado artículo de otra ley. También en las disposiciones finales debemos incluir las cláusulas sobre la entrada en vigor de la ley.

Los anexos. Contienen estadísticas, fórmulas matemáticas, gráficos, etc. Los anexos deben ir titulados y si hay más de uno deben estar numerados. Es importante que en el artículo del que traen causa se haga la remisión al anexo correspondiente. Se publican a continuación de la ley en el propio Boletín Oficial correspondiente.

3. El proceso de elaboración de las leyes (proceso legislativo)

El proceso legislativo es el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de ley y que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado. El procedimiento legislativo ordinario cuenta con tres fases básicas:

Fase inicial

En esta fase se presenta una iniciativa legislativa que se denomina “proyecto de ley” si el autor es el Gobierno o “proposición de ley” si su autor es el Congreso, el Senado, una Comunidad Autónoma o los 500.000 ciudadanos.

Lo habitual es que los proyectos y proposiciones de ley del Gobierno sean presentados en el Congreso de los Diputados, pero es también posible que se presenten en el Senado (por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores). En este caso, una vez publicadas se abre un plazo de quince días en el que pueden presentarse otras proposiciones de ley alternativas. Cuando el plazo concluye la proposición o proposiciones de ley se incluyen en el orden del día para su toma en consideración.

En el Pleno interviene uno de los miembros de su defensa, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, así como un turno de Portavoces de los Grupos parlamentarios que no podrá exceder de diez minutos. A continuación la toma en consideración se somete a votación y, si es aprobada, la proposición de ley se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación. Si no es aprobada, finaliza la tramitación.

De los textos que inician su tramitación en el Congreso, los proyectos de ley del Gobierno no tienen que tomar en consideración. En cambio se exige el trámite de toma en consideración, para las proposiciones de ley presentadas por los Diputados y Grupos Parlamentarios del Congreso, Comunidades Autónomas e iniciativa popular.

Fase constitutiva

La fase constitutiva o central es la parte destinada a determinar el contenido de la futura ley. Se  hace a través de sucesivas deliberaciones y votaciones y tienen lugar en las Cámaras.

En el Congreso pueden distinguirse las siguientes fases básicas:

1.    Remisión por la Mesa a la Comisión competente, publicación y apertura del plazo de presentación de enmiendas.

2.    Primera lectura y votación en el Pleno en el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad.

3.    Reunión de la Ponencia y emisión de informe con su propuesta, que puede incluir variaciones en el texto.

4.    Debate y votación en la Comisión competente, que termina con la aprobación de un dictamen que también puede suponer variaciones respecto al texto inicial.

5.    Presentación de votos particulares para su defensa ante el Pleno (enmiendas no aceptadas por la Comisión).

6.    Debate y votación en Pleno, con la consiguiente posibilidad de nuevas modificaciones.

7.    Remisión del texto aprobado por el Presidente del Congreso al Senado.

En el Senado se sigue un procedimiento parecido, pero siempre limitado por el plazo de dos meses que establece la Constitución y que se acorta a tan solo veinte días en los proyectos declarados urgentes:

1. Se dispone la publicación del texto recibido del Congreso y la Mesa del Senado decide la Comisión legislativa competente para su tramitación abriendo un plazo de presentación de enmiendas y propuestas de vetos, de diez días, prorrogable a quince a petición de veinticinco Senadores. Si no se presentan, el proyecto o la proposición pasan directamente a deliberación en sesión plenaria.

2. Si se presentan enmiendas o propuestas de vetos, la Comisión competente puede designar que se elabore el informe, pudiendo prescindir de este trámite si no lo ve justificado.

3. La Ponencia dispone de quince días para evacuar ese informe.  Únicamente dispone que comenzarán, en su caso, por las propuestas de veto, para a continuación debatir por su orden de presentación las enmiendas formuladas a cada artículo o apartado del texto, y por último, votar el informe. El dictamen de la Comisión recoge las enmiendas aprobadas.

4. Cuando se ha aprobado el Dictamen de la Comisión, se abre un plazo de un día para que los Senadores puedan presentar propuestas alternativas al Dictamen de la mayoría. Los votos particulares deben recoger enmiendas debatidas y rechazadas en Comisión o los textos remitidos por el Congreso de los Diputados y modificados por la Comisión.

5. Debate y votación en Pleno antes de que transcurra el plazo constitucional. El debate comienza con la presentación del Dictamen de la Comisión por el Senador. A continuación, se abre un debate sobre la totalidad con un turno a favor y otro en contra, seguidos de las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios por un tiempo no superior a diez minutos cada uno. Si hubiese propuestas de veto, el debate sobre la totalidad se sustituye por el de tales propuestas, que implican de por sí una discusión sobre el conjunto

Se exige mayoría absoluta para la aprobación de un veto. Si se produce tal aprobación, que implica un rechazo a la totalidad, ya no se justifica continuar con el resto del Dictamen, y el Presidente del Senado, en consecuencia, da por concluido el debate sobre el proyecto, comunicándoselo así a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Gobierno Si, en cambio, la propuesta de veto es rechazada, se ponen a discusión los votos particulares al articulado.

Concluido el plazo de mantenimiento de los votos particulares, la presentación de propuestas de modificación del Dictamen de la Comisión se sujeta a reglas estrictas.

 El Presidente de la Cámara tiene la facultad de distribuir los tiempos y ordenar el debate en el Pleno.

Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, éste se remite al Presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real.

Si el Senado introdujera veto o enmienda, el texto ha de volver, junto con un mensaje motivado, al Congreso de los Diputados para su eventual ratificación. El Congreso de los Diputados puede aprobar o rechazar las enmiendas del Senado por mayoría simple de sus miembros, y levantar el veto por mayoría absoluta o  bien por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo.

Cuando el Congreso es el último en intervenir, es él el que realiza la remisión al Presidente del Gobierno a los efectos de la remisión del texto para su sanción y promulgación por el Rey.

Fase final

La fase final consiste en la sanción, promulgación y publicación de la ley.

La sanción y promulgación por el Rey son actos formales, que deben tener lugar en los quince días siguientes, sin que el Rey o el Gobierno puedan variar su contenido, suspender su tramitación o devolverla a las Cortes Generales para nueva consideración. Finalmente, la ley es publicada en el Boletín Oficial del Estado.

4. Políticas públicas y política educativa. Cómo analizar la política educativa.

Para analizar una política educativa, primero hemos de tener en cuenta la magnitud de los cambios de orden económico, político, social y cultural (Bonal 1996)

Según dale (1989, p.66) hay que partir de la definición de mandato, refiriéndose a una expresión de lo que es deseable y legítimo que cumpla socialmente la política educativa en un momento histórico determinado. Por lo que dependiendo del mandato político habrá diferentes cambios en educación.

Según los diferentes periodos podemos observar puntos de inflexión importantes en la política educativa, y los objetivos del mandato en cada periodo no suponen un acuerdo. Los diferentes terrenos en política educativa se diversifican.

El principio de igualdad de oportunidades se convierte en fundamental hablando de su histórica desigualdad y diferenciación. Sin embargo es uno de los problemas a los que se enfrenta el Estado.

Es necesario modificar el sistema en cuanto a contenidos, metodología, especialmente en la enseñanza pública, la formación del profesorado, la poca inversión en investigación e innovación educativas…

 ¿Es el sistema educativo más igualitario? Difícil pregunta, aunque las desigualdades en educación se han reducido, siguen existiendo diferencias notables refiriéndose a las probabilidades de acceso y terminación de estudios entre los distintos grupos sociales.

Es imposible para el Estado atender las múltiples demandas y reivindicaciones, por lo que genera las condiciones para la institucionalización de intereses en grupos o asociaciones.

            Partidos políticos y sindicatos, que canalizan inmediatamente los intereses enfrentados del sector educativo.

            Asociaciones de madres y padres de profesorado y de titulares de centro: La fragmentación de demandas es especialmente visible en los numerosos grupos de interés distintos a los sindicatos.

La gestión del sistema: desregulación y descentralización regulada: Podemos referirnos al grado de autonomía en la toma de decisiones y de participación en la gestión pedagógica y económica de los centros educativos, o a la capacidad de elaborar políticas educativas y de gestión a nivel territorial.

Bibliografía

Plaza, J. (2014). La jerarquía de las normas jurídicas en España. 22/03/2015, de Bufete Rosales. Extraído de: http://www.bufeterosales.es/blog/noticia/la-jerarquia-de-las-normas-juridicas-en-espana

Pau i Vall, F. (2009). La estructura de las leyes en España. Revista Debate, 16, 12-20.

Senado. (2015) Procedimiento legislativo ordinario. 22/03/2015, de Senado de España. Extraído de: http://www.senado.es/web/conocersenado/temasclave/procedimientosparlamentarios/detalle/index.html?id=PROCLEGORD

Bonal, X. (1998). Capítulo 8. La política educativa: dimensiones de un proceso de transformación (1976-1996). En R. Gomá & J. Subirats (coords.), Políticas públicas en España (pp.153 -175).